Просто о финансах

После второй мировой войны наиболее значительное изменение в антитрестовском законодательстве связано с принятием в 1950 году “Акта Селлера — Кефовера”, явившегося поправкой к разделу 7 закона Клейтона. Американская печать до сих пор не перестает прославлять этот акт, который изображается ею как “серьезный вызов” крупному капиталу. В сущности же этот акт явился лишь подтверждением закона Клейтона о слияниях компаний, которые получили крайне ограничительное толкование в судебной практике. В 1926 году Верховный суд США заявил, что закон Клейтона, воспрещающий покупку акций конкурирующего предприятия, не препятствует поглощению этого предприятия путем покупки ее заводов, оборудования и т. п. В 1934 году этот прецедент был дополнен указанием на то, что ФТК, имеющая право препятствовать корпорации скупать акции другой компании, не может запрещать слияние активов таких компаний. Поскольку в конце 1940-х годов рост числа слияний и поглощений предприятий в американской экономике явно свидетельствовал о ее дальнейшей монополизации и стал вызывать большую тревогу у предпринимателей малого бизнеса, Конгресс вынужден был в “акте Селлера – Кефовера” специально обсудить политику слияния компаний, выражающуюся в объединении их активов и покупки имущества конкурирующих предприятий.

В новой редакции закона Клейтона раздел 7гласил, что “не одна корпорация, занятая в торговле, не будет приобретать, прямо или косвенно, полностью или частично, акции или иной акционерный капитал, и не одна корпорация, находящаяся в юрисдикции ФТК, не приобретает полностью или частично активы другой корпорации, также занятой в торговле, если в какой-либо сфере торговли в какой-нибудь части страны результатом такого приобретения может стать существенное ослабление конкуренции или тенденция к становлению монополий”.

В измененном тексте закона продолжают оставаться оговорки. Так, для гигантских корпораций, которые уже много лет назад обеспечили себе монополистические позиции в экономике США, большое значение имеет то обстоятельство, что поправка 1950 года (как в свое время и сам закон Клейтона) не может быть использована против слияний, совершенных до ее принятия. Она не применяется к корпорациям, покупающим акции исключительно для инвестирования, а не в целях “существенного ослабления конкуренции”.

Хотя ФТК и Министерство юстиции в 1950 году несколько активизировали свою деятельность в делах о слиянии компаний, они сами указывают монополиям те пути, по которым можно обходить “Акт Селлера — Кефовера”. Согласно мнению ФТК, акт 1950 года не должен препятствовать корпорациям, находящимся в трудных условиях или на положении банкрота, продавать свое имущество конкуренту.

Министерство юстиции в своей “антитрестовской” политике резко разделяет слияния горизонтальные (когда объединяются конкурирующие на рынке предприятия), вертикальные (когда объединяются компании, производящие товары, и торговые компании или же собственные предприятия различного уровня) и конгломеративные (объедение предприятий, находящихся в разных отраслях или сферах производства и торговли). Если слияние первого типа министерство юстиции рассматривает как явное нарушение закона Клейтона, то к слияниям вертикальным оно проявляет более либеральный подход, а конгломеративные слияния чиновники Министерства в большинстве случаев трактуют как нейтральные и даже желательные для конкуренции, а потому — законные.

Между тем в последнее десятилетие крупные корпорации США, стремясь укрепить свои монополистические позиции, используют именно конгломеративные связи, с помощью которых они расширяют собственное влияния в различных сферах экономики и, имея больше возможностей для маневрирования, добиваются существенных преимуществ перед конкурентами. По данным ФТК, не менее 70 % наиболее значительных слияний в период 1960 – 1965 гг. относились к конгломеративным. В настоящее время в печати часто можно встретить указания на то, что конгломеративные слияния ведут к суперконцентрации экономической мощи США. Профессора права Д. Томпсон и Д. Брейди, оценивая роль конгломеративных поглощений, отмечают, что “такие приобретения могут привести даже к еще большей конкуренции корпораций, чем та, которая существует ныне”.

После Второй мировой войны в антитрестовские законы были внесены наибольшие изменения, которые, не затрагивая норм материального права, формально предусматривали меры по более эффективной их реализации. Так, в 1955 году Конгресс специальным актом повысил штраф по закону Шермана до 50 тыс. долларов.

В 1952 году был принят “Акт Макгайра” (поправки к “Акту о федеральной торговой комиссии”), в котором участники соглашений получили ясно выраженное право требовать соблюдения фиксированных ими цен не только от фирм, прямо присоединившихся к соглашению, но и от тех компаний и отдельных лиц, которые не являются участниками таких договоров. Этот закон был принят под предлогом охраны интересов мелких промышленных и торговых фирм. Он фактически легализовал практику установления монопольных цен, которую охотно используют крупнейшие корпорации. Однако открытые изъятия из антитрестовских запретов были политически легко уязвимы, и Конгресс не мог их использовать в широких масштабах. Поэтому Конгрессмены избрали другой путь, — они стали узаконивать такие изъятия под видом установления прямого административного контроля за деятельностью монополий в отдельных сферах предпринимательства. Этот путь в большей степени соответствовал и общей тенденции в развитии американского права, ведущей к созданию разветвленной системы государственно-монополистического регулирования экономики. Административные ведомства при осуществлении своих функций по контролю или регулированию наряду с другими соображениями экономического характера должны были также учитывать и возможное отрицательное воздействие той или иной предпринимательской практики на конкуренцию или на степень концентрации в данной отрасли экономики. Передача целых отраслей хозяйства из сферы антитрестовской юрисдикции в сферу общего административного регулирования означала, что антимонополистические принципы откровенно отодвигались на задний план, а практически — игнорировались. Специальное законодательство позволяло правительственным органам, ссылаясь на те или иные экономические факторы, открыто поощрять слияние крупных компаний поддерживать практику установления монопольных цен и тарифов и т. д.

В 1962 году Конгресс принял “Акт о гражданском антитрестовском процессе”, который по существу был направлен на сокращение уголовных антитрестовских дел за счет некоторого увеличения дел гражданских. Принятие этого акта было связано с жалобами федеральной прокуратуры на трудности собирания доказательств в гражданских антитрестовских делах, что и заставляло прокуратуру, по собственному признанию её работников, в ряде случаев “неоправданно” прибегать к уголовному расследованию. На основании статьи 3 данного акта генеральный прокурор или его помощник, имеющие “основание полагать, что какое-либо лицо, находящееся в поле зрения следствия, может иметь, хранить или контролировать какие-либо документальные материалы, относящиеся к гражданскому антитрестовскому делу”, вправе “до возбуждения по делу гражданского или уголовного процесса издать предписание о гражданском расследовании, в котором данное лицо обязывается представить такие материалы для расследования”. С целью изучения документов, снятия с них копий и т. п. прокуратура выделяет “хранителя антитрестовских документов”. Частные лица или компании, не согласные с приказом прокуратуры, могут обжаловать его в суде, решение которого является окончательным, а его невыполнение рассматривается как неуважение к суду.

Характерные методы, которые использует Конгресс для ослабления антитрестовского законодательства, ярко проявились в последних актах, посвященным банковским слияниям. В банковском деле процесс монополизации в 1950-е годы получил особенно большой размах. Согласно данным американской печати в 1959 году в 16 крупнейших финансовых центрах страны четыре основных банка держали в своих руках свыше 60 % всех банковских активов. Число же независимых банковских единиц сократилось с 14174 в 1950 году до 13460 — в 1960 году, хотя за этот период были уничтожены 887 новых банков. Этому процессу в известной степени благоприятствовало то обстоятельство, что к банковским слияниям не применялся раздел 7 закона Клейтона. Попытка министерства юстиции как-то приостановить этот процесс слияний с помощью судебных преследований по закону Шермана также не имела успеха. Единственное дело о банковских слияниях закончилось в 1959 году изданием согласованного решения, по которому слияние одобрялось, а слившимся банковским корпорациям предлагалось лишь учредить новый банк.

Во время разработки нового законопроекта Министерство юстиции настаивало, чтобы раздел 7 закона Клейтона был прямо отнесен и к банковским слияниям. Однако Конгресс предпочел пойти по другому пути, предложенному Федеральным резервным управлением и другими административными органами в сфере финансов. Новый закон был принят в виде поправки к “Акту о федеральных страховых депозитах” и предоставлял “надзорные” функции не Министерству юстиции, а федеральным учреждениям, которые и ранее осуществляли регулирование в банковской сфере и были тесно связаны с финансовой олигархией США. Этот закон, именуемый обычно “Актом 1960 года о банковских слияниях”, применяется к банкам, входящим в систему, гарантированную федеральной корпорацией по страховым депозитам. По закону для слияния национальных банков требуется одобрение со стороны генерального финансового контролера, а для остальных банков — согласие Скамьи директоров федеральной резервной системы или Федеральной корпорации по страховым депозитам. Эти органы при оценке слияний должны наряду с обычными финансовыми факторами рассматривать также “воздействие сделки на конкуренцию”. Создавая видимость “усиления” антитрестовской политики, Конгресс в акте 1960 года предусмотрел, что указанные выше федеральные органы, прежде чем дать согласие на слияние банков, должны запросить мнение генерального прокурора по поводу “относящихся к делу условий конкуренции”. Но мнение Министерства юстиции не является обязательным для соответствующего административного агентства.

Следующий момент, на который я бы хотел обратить внимание, касается применения антитрестовского законодательства в 1980-е годы. Изменение в практике применения антитрестовского законодательства в значительной степени оформилось под влиянием взглядов Чикагской школы экономистов. Представители этой школы известны своим критическим отношением к государственному вмешательству в рыночные отношения. Подвергая серьезной критике проводимую антитрестовскую политику, они утверждают, что единственной причиной монополистических искажений рынка является само государство. В частности, утверждается, что именно государство создает искусственные барьеры на пути появления новых фирм (патенты, лицензирование), что государственное субсидирование сельского хозяйства ведет к снижению цен и снижению производства, а тарифы и квоты ограничивают внешнюю торговлю, благотворно воздействующую на национальную экономику. Антитрестовское же регулирование должно применяться только в тех случаях, когда действия отдельных фирм подрывают конкуренцию, препятствуя доступу на рынок других фирм или используя свои рыночные возможности для ограничения производства.

Применяя этот принцип к четырем основным направлениям антитрестовского регулирования — монополизация рынков, слияние, ценовой сговор и ограничения конкуренции по вертикали, — они формулируют следующие правила:

антитрестовское регулирование не должно затрагивать компании, интенсивно растущие за счет внутренних ресурсов;

слияния должны регулироваться только в том случае, когда результатом их может стать существенное ограничение производства (по объему, ассортименту и т. д.) за счет роста рыночной доли вновь созданных компаний;

наиболее интенсивно должна преследоваться картельная практика, т. е. ценовой сговор по горизонтали между ведущими компаниями одной отрасли, а также раздел рынка и т. д.;

ограничения конкуренции по вертикали (т. е. соглашения между производителями и дилерами о разделе территорий, установлении цен и условий поставки) вполне законны и не должны регулироваться, так как они обеспечивают эффективность работы распределительной сети.

Новая концепция подхода к антитрестовскому регулированию в 1980-е годы выразилась в принятии ряда законодательных актов и практических рекомендаций. Это, прежде всего, законодательство 1982 года об экспортных торговых компаниях, принятое в развитии закона Уэбба – Померена от 1918 года, который разрешал создание ассоциаций производителей товаров исключительно с целью их экспорта. Новое законодательство дало американским фирмам возможность привлекать капитал из любых секторов экономики с целью создания экспортно-торговых компаний.

В 1982 году Министерство юстиции приняло новые правила, регулирующие слияния и поглощения фирм, значительно смягченные по сравнению с руководством 1968 года. В соответствии с ним вертикальные и конгломератные слияния попадают под сферу деятельности антитрестовского регулирования только в том случае, если они имеют “существенно антиконкурентный горизонтальный эффект”, т. е. практически выводятся из сферы регулирования вообще.

Новые правила антитрестовского управления (1984 год) предусматривают возможность проведения слияний горизонтального типа даже в отраслях с высокой степенью концентрации, если оно устраняет неоправданное дублирование в производстве, помогает росту эффективности за счет увеличения масштабов производства либо спасает одного из партнеров (предположительно — слабого) от потери рыночной доли и вытеснения с рынка.

В 1983 году был принят Закон о производительности труда и нововведениях. Его основное содержание сводится к тому, что компетентные государственные органы должны, применяя нормы антитрестовского законодательства, исходить из сопоставления потенциального ущерба, наносимого конкуренции в соответствующей отрасли промышленности совместными научно-исследовательскими проектами заинтересованных фирм с той пользой, которая может быть получена от новых передовых технологий, в результате объединения этих фирм в области НИОК.

В 1984 году был также принят закон о совместных исследованиях, в соответствии с которым проведение отдельными фирмами отдельных НИОКР не противоречат антитрестовскому законодательству независимо от того, какие доли рынка занимают фирмы-участницы. Этим актом была окончательно юридически закреплена сложившаяся в начале 1980-х годов практика проведения совместных научных исследований и консорциумов.